近年來，隨著《住房城鄉建設部關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101號）和《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號，以下簡稱515號文）的印發，多地陸續出臺政策，推進地方全過程工程咨詢服務發展。全過程工程咨詢服務是未來工程咨詢服務的發展方向，其具體服務模式（咨詢服務組織實施方式）會在實踐中不斷創新和豐富，也將加速相關單項咨詢服務的有機重構。隨著咨詢人全過程工程咨詢服務能力和水平的穩步提升，具備國內外競爭力的全過程咨詢企業也將出現，全過程工程咨詢的服務價值有望逐步顯現并贏得業主認可。

積極推進全過程工程咨詢服務發展，除了需要建立和完善全過程工程咨詢管理制度，還需要優化全過程工程咨詢服務市場環境，建立全過程工程咨詢服務技術標準和合同體系。515號文要求研究建立投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢服務技術標準體系，促進全過程工程咨詢服務科學化、標準化和規范化；要求以服務合同管理為重點，加快構建適合我國投資決策和工程建設咨詢服務的招標文件及合同示范文本，科學制定合同條款，促進合同雙方履約；要求咨詢人（咨詢單位）要切實履行合同約定的各項義務、承擔相應責任，并對咨詢成果的真實性、有效性和科學性負責。因此，從政策推動到咨詢實踐，以項目管理為主線、以合同管理策劃為引擎、以合同管理為主要手段的全過程工程咨詢理念將得到越來越多的認同和支持，合同管理策劃及合同管理的重要性不言而喻。

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一、全過程工程咨詢及項目管理的邏輯關系

1．全過程工程咨詢的內涵及新時代背景

大多數專家學者認為，全過程工程咨詢是指咨詢人綜合運用多學科知識、工程實踐經驗、現代科學技術和管理方法，為委托人（有時也稱為業主、建設單位或發包人）在建設項目投資決策、工程建設以及運營維護階段提供全過程或跨階段或某一階段經濟、技術、管理等綜合性工程咨詢服務的活動，通常表現為項目管理和投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價等專項咨詢服務的全部或局部組合。針對項目決策和建設實施兩個階段，515號文提出，重點培育發展投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢，鼓勵建設單位委托咨詢人提供招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等全過程咨詢服務。為什么國家要積極推進全過程工程咨詢？這是因為隨著我國固定資產投資項目建設水平逐步提高，為更好地實現投資建設意圖，委托人在固定資產投資項目決策、工程建設、項目運營階段，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務需求日益增強，新需求與現行制度造成的投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等單項咨詢服務供給模式之間的矛盾日益突出，碎片化的單項咨詢不利于創新工程咨詢管理制度、完善工程建設組織模式、全面提升投資效益、提升工程建設質量和運營效率、培養有國際競爭力的咨詢企業和推動行業高質量發展。因此，全過程工程咨詢是新時代咨詢行業高質量發展的客觀需要。

2．全過程工程咨詢與項目管理的邏輯關系

項目管理是指在全過程工程咨詢服務中，咨詢人運用系統的理論和方法，在咨詢服務合同約定的范圍和時間內，對建設項目及其資源進行計劃、組織、協調和控制，以達到項目特定目標的管理活動。有專家學者認為，必須包括項目管理且項目管理應是建設項目全生命周期的項目管理，至少包含“集成化管理”內容的工程咨詢，才可以稱為全過程工程咨詢。總之，具有綜合性和一體化的咨詢服務內容或機制的工程咨詢才可以稱為全過程工程咨詢，即把集成化管理方法應用于咨詢服務全過程。不包含項目管理或者“集成化管理”的工程咨詢，是單項咨詢服務的物理組合，咨詢服務碎片化可能會以咨詢人內部的碎片服務表現出來，但是體現不了集成化的服務價值。

項目管理和集成化管理方法極其重要，是全過程工程咨詢的靈魂，缺少其，全過程工程咨詢服務將很難讓委托人滿意。

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二、項目管理和項目管理策劃的核心內容

1．項目管理的核心內容

為了達到項目特定目標，項目管理的核心內容包括集成管理、范圍管理、質量管理、進度管理、成本管理、風險管理、人力資源管理、溝通管理和招標采購管理。按階段劃分，工程建設階段項目管理的內容包括項目管理策劃、招標采購管理、勘察管理、設計管理、施工管理以及竣工驗收管理等工作。

2．項目管理策劃的核心內容

實施項目管理離不開項目管理策劃。項目管理策劃是指為達到項目管理目標，在調查、分析有關信息的基礎上，遵循一定的程序，對未來（某項）工作進行全面的構思和安排，制定和選擇合理可行的執行方案，并根據目標要求和環境變化對方案進行修改、調整的活動。

項目各個階段都有相應的項目管理策劃和項目管理策劃文件（策劃成果文件）。咨詢人在開展全過程工程咨詢服務前，應對全過程工程咨詢服務進行策劃，按照全過程工程咨詢服務的進程，形成必要的全過程工程咨詢服務策劃文件。該策劃文件包括全過程工程咨詢規劃、專項咨詢服務方案、專業咨詢實施細則等。全過程工程咨詢規劃應結合建設項目實際情況，明確全過程工程咨詢服務機構的工作范圍和目標，確定全過程工程咨詢具體的工作制度、內容、程序、方法和措施，它是全過程工程咨詢服務的戰略性、全局性和宏觀性指導文件，可以理解為“總體性項目管理策劃文件”。

項目管理策劃通常由項目管理規劃策劃和項目管理配套策劃組成，項目管理規劃應包括項目管理規劃大綱和項目管理實施規劃。工程建設階段項目策劃的主要工作內容包括對工程建設實施的環境和條件的調查與分析、項目目標的分析和再論證、項目計劃的策劃以及項目實施的組織策劃、管理策劃、合同管理策劃（合同策劃）、經濟策劃、技術策劃和風險策劃等。

建設工程項目管理中，進行有效和充分的包括建設單位項目管理策劃在內的相關責任方項目管理策劃是項目成功的重要保證，是各相關責任方項目管理的思想和靈魂，項目管理策劃對整個項目管理具有戰略性的指導意義。同時，項目管理策劃的管理制度、程序、過程和成果也是提升組織和項目管理機構管理能力的有效途徑。

3．招標采購管理的重要性

招標采購管理貫穿建設項目全過程，重點在于工程建設階段。招標采購是建設單位選擇各咨詢人（實施主體和參與方）的主要交易方式，因此招標采購管理非常重要。招標采購管理是指為了從組織外部獲得所需資源或服務所采取的一系列管理活動，包括采購計劃制定、采購與征購、資源選擇以及合同管理等工作。建設單位的項目招標采購管理是指對項目的投資咨詢、勘察、設計、施工、監理、造價、項目管理、設備材料等產品和服務的獲得工作進行的計劃、組織、指揮、協調和控制等活動。作為投標人/供應商的咨詢人，其投標響應管理是指咨詢人為實現中標成交目的，按照招標采購文件規定的要求向招標采購人遞交投標響應文件所進行的計劃、組織、指揮、協調和控制等活動。依此邏輯，不同實施主體和參與方進行招標采購時，有各自的招標采購管理和相應的投標人/供應商的投標響應管理。咨詢人應按照委托的服務范圍，制定建設項目招標采購管理方案，并對各項招標采購活動進行有效管理。

招標采購的終點是各方訂立合同，訂立合同是合同管理的重要環節。合同管理是指對項目合同的策劃、編制、訂立、履行、變更、索賠、爭議處理和終止等管理活動。

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三、合同管理和合同管理策劃的特征要點

515號文強調以服務合同管理為重點，加快構建適合我國投資決策和工程建設咨詢服務的招標文件及合同示范文本，科學制定合同條款，促進合同雙方履約。全過程工程咨詢服務合同的重要性不需要贅述。關于全過程工程咨詢服務技術標準和合同范本，住房和城鄉建設部迄今為止僅發布過《全過程工程咨詢服務合同示范文本》（征求意見稿）。

實踐證明，項目管理策劃特別是合同管理策劃是項目實現管理科學化、規范化、精細化以及提升經濟效益和水平、規避項目風險和合同風險的前提。合同管理策劃一般需由淺入深、由粗到細、由綱到目，是一個多輪次循環往復并逐步完善的過程。同時，其不只是擬建項目管理機構和項目負責人的工作，更是咨詢人的系統性、基礎性工作。

1．項目集成管理是項目管理的主線，招標采購管理中的合同管理更是項目集成管理的主線

項目管理中的集成管理、范圍管理、質量管理、進度管理、成本管理、風險管理、人力資源管理、溝通管理和招標采購管理是一個有機統一的整體。由于項目的內容、范圍、目標、過程、管理思想和方法、環境等的整體性，項目管理的內容必須包括集成管理。項目集成管理包括識別、確定、結合、統一與協調各項目管理過程組內不同過程與項目管理活動所需進行的各種過程和活動，是整體性的管理，貫穿項目管理全過程，是項目管理的主線。招標采購管理中的合同管理既是項目管理之源，也是項目管理的手段，更是項目集成管理的主線，依靠合同管理這條主線實施項目集成管理乃至項目管理，等于抓住了項目管理的綱，項目管理的方向自然不會偏。

2．招標采購需求和合同條款實質性內容是有機統一的關系

招標采購需求和合同條款是招標采購文件的核心內容。招標采購需求是指招標采購人為實現項目目標，擬招標采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。合同條款主要包括合同標的、數量（項目概況、范圍和內容）、質量（技術要求）、價款與支付、履行期限、地點和方式、各方權利義務、違約責任和解決爭議方法等實質性內容。合同中的標的、數量（項目概況、范圍和內容）和質量（技術要求）等內容基本等同于招標采購需求中的招標采購標的及其需要滿足的技術要求；合同中的價款與支付、履行期限、地點和方式基本等同于招標采購需求中的商務要求。

3．建設單位合同管理策劃與咨詢人合同管理策劃是對立統一的關系

合同管理策劃既包括建設單位的合同管理策劃，也包括咨詢人的合同管理策劃，它們既對立又統一。訂立合同必須是雙方當事人的真實意思表示，合同相關責任方為了各自的項目管理目標，對范圍管理、質量管理、進度管理、成本管理等內容進行風險管理，爭取各自效益的最大化，表現為相關責任方合同管理策劃的對立。只有相關責任方合同管理內容達到協調一致，各方才會訂立合同，才能為順利實現項目特定目標奠定基礎，表現為相關責任方合同管理策劃的統一。

4．招標采購文件中的招標采購需求、合同條款（建設單位的合同管理策劃文件）與投標響應文件中的技術管理規劃和技術偏差（離）表、商務（合同條款）偏差（離）表（咨詢人的合同管理策劃文件）是統一的關系

招標采購文件的評標評審辦法通常規定，投標響應文件沒有對招標采購文件的實質性要求和條件作出響應，或者對招標采購文件的偏差超出招標采購文件規定的偏差范圍或最高項數的，評標評審委員會（組）應當否決其投標響應（文件）。投標響應文件的報價、范圍和內容、服務期限和地點、技術管理規劃（技術和管理措施等）、權利義務等都是對招標采購文件的實質性要求和條件的響應。

投標響應文件只能在招標采購文件允許的偏差范圍或最高項數內進行差異化響應，這反映了招標采購需求、合同條款、技術管理規劃和技術偏差（離）表、商務（合同條款）偏差（離）表的最終統一性。

5．投標人/供應商的咨詢人依據其技術管理規劃和合同管理策劃文件，向招標采購人提交高質量的建議書，爭取競爭優勢

招標采購人按照法定要求實施招標采購需求管理，即招標采購人依法組織確定招標采購需求和編制招標采購實施計劃。可以這么理解，招標采購實施計劃是指招標采購人圍繞實現招標采購需求對合同的訂立和管理所做的安排，其應結合采購需求的特點依法確定。在確定招標采購需求前，招標采購人通常會開展招標采購需求調查。招標采購文件應當按照審核通過的招標采購需求和招標采購實施計劃編制。招標采購人為了科學組織確定招標采購需求和編制招標采購實施計劃，公開征求建議書（RFP）是行之有效的工作方法。作為投標人/供應商的咨詢人應積極關注并抓住市場競爭機會，依據自己的設計技術管理規劃和合同管理策劃文件，向招標采購人提交高質量的建議書，依法合規引導招標采購人確定招標采購需求和編制招標采購實施計劃，爭取競爭優勢。咨詢人如果不主動作為和有效作為，就不可能取得競爭優勢。模擬性的合同管理策劃或有預見性的合同管理策劃是優秀咨詢人應有的企業基礎管理職能，集成化、模塊化、核心要素相對固化的合同管理策劃文件或合同體系既是咨詢人核心競爭力的體現，也是做好項目管理和全過程工程咨詢的重要保障。

6．作為投標人/供應商的咨詢人，參考利己的技術管理規劃和合同管理策劃文件，編制和提交投標響應文件是最有效的風險管理措施

當招標采購文件的實質性要求和條件對自己不利時，作為投標人/供應商的咨詢人應積極采取詢問或要求澄清等方式要求招標采購人對招標采購文件予以澄清，也可以采用異議/質疑、投訴方式要求招標采購人對招標采購文件進行修改。模擬性的合同管理策劃或有預見性的合同管理策劃是高效應對這種局面的基礎，咨詢人參考利己的技術管理規劃和合同管理策劃文件，一旦發現對自己不利的招標采購文件的實質性要求和條件，應及時提出合理的詢問、異議/質疑、投訴。

當招標采購文件存在不利的實質性要求和條件且咨詢人綜合考慮決定參與投標響應時，應當依據模擬性的合同管理策劃或有預見性的合同管理策劃，統籌集成管理、范圍管理、質量管理、進度管理、成本管理、風險管理和人力資源管理策劃，編制和提交依法依規、對己有利的投標響應文件，降低合同風險。參考利己的技術管理規劃和合同管理策劃文件，編制和提交投標響應文件是最有效的風險管理措施。

7．合同管理策劃是為了確定建設工程項目的一些重大問題，其對整個項目的順利實施有根本性的影響

合同管理策劃決定著項目管理機構及管理機制，以及合同各相關責任方的責任、權力和工作的劃分，所以對整個項目管理有著根本性的影響。

通過合同管理策劃劃清建設項目全過程中各相關責任方的核心邊界條件，防止由于這些重大問題的不協調或矛盾造成工作上的障礙，從而造成重大損失。

合同是實施項目和項目管理的手段。對于建設單位、實施主體和參與方來說，有效和充分的合同管理策劃能夠保證合同各方圓滿地履行合同，促使相應合同有效協調，減少不必要的矛盾和爭執，順利實現項目特定目標。

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四、合同體系架構和編制原則

1．“1+N”合同體系架構

全過程工程咨詢通常表現為項目管理和投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價等專項咨詢服務的全部或局部組合。各專項咨詢服務項下還有子專項/專業服務，有些專項服務屬于工程技術咨詢范疇，如設計（設計服務）；有些專項服務屬于工程管理范疇，如設計管理、監理和造價；有些專項服務更關注現場服務，如監理。

傳統投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價等單項咨詢業務，已有國家、行業、地方和團體合同示范文本，但是全過程工程咨詢服務、項目管理、項目融資咨詢、建筑節能與綠色建筑咨詢、信息技術咨詢、風險管理咨詢、工程保險咨詢等業務，尚沒有成熟的合同示范文本。

全過程工程咨詢服務的復雜性、組合彈性、差異化屬性、傳統咨詢業務合同示范文本的標準化以及新型咨詢業務合同示范文本的短缺，決定了不可能編制一份大而全的示范文本。

全過程工程咨詢服務合同是一個完整的合同體系，合同體系宜采取“1+N”合同體系結構。其中，“1”是全過程工程咨詢服務合同或項目管理合同，至少是“集成管理合同”；“N”是專項咨詢服務合同。

2．合同編制原則

“1+N”合同結構應堅持實際可操作性原則。“1+N”合同內容要做到統分結合：在“1”合同中，做好頂層集成約定，如總合同標的、項目概況、項目咨詢服務機構和項目負責人、總履行期限和通用的權利義務等內容的統一性；在“N”合同中，對各專項咨詢的合同標的、數量（范圍和內容）、質量（技術要求）、價款與支付、履行期限、地點和方式、權利義務、專項咨詢服務機構和人員、違約責任和解決爭議方法進行合理安排，使“1”合同和“N”合同的條款內容形成有機整體，必要時可以對相同內容相互合理引用，力求相關合同的條款內容無縫對接，盡可能避免產生矛盾和歧義，避免把各單項咨詢業務的“碎片化”傳染到單項咨詢服務合同的“碎片化”。